Риски налоговой реформы

После официальной презентации Концепции реформирования налоговой системы 29 марта в «Узэкспоцентре» прошло почти два месяца. В сети Интернет были опубликованы тысячи комментариев – от восторженного одобрения до полного отрицания. Этот материал – о возможных рисках при реализации Концепции.

Налоговая реформа жизненно необходима. Авторские предложения по ней опубликованы в газете «Налоговые и таможенные вести» N 13 от 27.03.2018 г. (на узбекском языке – в газете «СБХ» N 14 от 3.04.2018 г.). Но при ее реализации в предложенном варианте необходимо учитывать потенциальные риски, которые могут свести реформы на нет.

Общие риски

1. Риск большого дефицита бюджета при одномоментном снижении налоговой нагрузки.

Развитие налоговой системы Узбекистана носило характер постепенного (эволюционного) снижения налоговой нагрузки и поддержки малого бизнеса как основного источника обеспечения работой трудоизбыточного населения республики за период с начала 90-х годов прошлого века по настоящее время:

• ставка налога на прибыль снизилась с 37 до 14 %;
• ставка ЕСП – с 40 до 25 % (для малого бизнеса – до 15 %);
• верхняя ставка НДФЛ – с 45 до 22,5 %;
• ставка НДС – с 30 до 20 % (правда, ставка в 20 % сохраняется с конца 90-х годов);
• ставка ЕНП – с 15 % (2001 г.) до 5 % (в 2017 г.);
• общая доля налогов (без соцстраха) к ВВП – с 38 % (в 1992 г.) до 20,3 % (в 2017 г.);
• доля налогов и платежей (с учетом соцстраха) к ВВП – с 50 % (в 1992 г.) до 31 % (в 2017 г.).

То есть налоговое бремя в республике постоянно снижалось.

Предлагаемая налоговая реформа может привести к потерям бюджета и средств социальных фондов в сумме 17–20 трлн сум., или 20–25 % от всех доходов. Авторы Концепции считают, что дефицит будет временным и  покроется за счет:

• легализации теневых доходов предпринимателей. Однако любая реформа дает свои плоды не сразу. В лучшем случае легализация доходов может произойти (а может и не произойти) не ранее чем через 3 года, при условии структурных реформ и реформы административной системы;
• накопленных резервов. Да, в Фонде реконструкции и развития Республики Узбекистан скопилось более 27 млрд долл. США. Но основная задача Фонда – инвестирование крупных проектов, модернизация экономики страны. Есть опасность, что деньги Фонда потратим, а поступления в  бюджет не восстановятся;
• неинфляционных источников. Это могут быть внешние заимствования. Наверно, в первую очередь кредиты МВФ. Но когда МВФ дает кредиты, он ставит жесткие условия для экономики республики (ограничение зарплат, увеличение тарифов и т. д.). Эти кредиты надо будет еще и возвращать – с процентами. Одним из главных преимуществ экономики республики является низкая зависимость от внешних заимствований.

Вывод: предлагаемые одномоментное снижение ставок налогов и изменение систем налогообложения может привести к резкому увеличению дефицита бюджета, к нехватке средств на социальные и другие программы и, соответственно, к определенной дестабилизации финансовой системы, что может отпугнуть инвесторов для вложения средств в нестабильную экономику.

2. Риск некорректности аналитических данных по налоговому бремени.

Нам говорят, что у нас большое количество налогов – больше 12 и высокое налоговое бремя – 31 % к ВВП в сравнении с другими странами.

В действительности, по количеству налогов:

• 95 % юридических лиц являются плательщиками упрощенной системы налогообложения. Они  платят всего 2 налога: малые предприятия – ЕНП и ЕСП, сельхозпредприятия – ЕЗН и ЕСП;
• 4,8 % юридических лиц платят 6 налогов, которые в той или иной форме есть во всех налоговых системах мира. Это налог на прибыль, НДС, налог на имущество, земельный налог и ЕСП. К ним добавляется шестой специфический налог – в виде обязательных отчислений в госфонды;
• 0,2 % налогоплательщиков платят, исходя из своей деятельности, больше 6 налогов: акциз с подакцизной продукции; налоги для недропользователей с добычи полезных ископаемых; налог на воду при использовании воды в производственных целях; налог на потребление бензина при его реализации.

Теперь по уровню налогового бремени. Налоговое бремя в нашей республике сравнивают в основном с азиатскими странами – так называемыми «азиатскими тиграми» (Южная Корея, Китай, Тайвань, Таиланд и др.). Среднее налоговое бремя у них – 20 % к ВВП. Однако эти страны не декларируют социальную ориентацию своих экономик. В них отсутствуют пенсионные платежи, нет и полноценной пенсионной системы (или она только зарождается). Каждая семья сама заботится о своих стариках, то есть делает расходы, но они не учитываются как налоги.

У нас совокупное налоговое бремя составляет 31 % к ВВП и 20,3 % к ВВП без учета пенсионных и других внебюджетных платежей.

Вывод: при сопоставлении нужно вникнуть в разные подходы к социальной политике.

3. Риск выбора «модели» для подражания – в основу налоговой реформы выбрали опыт налоговой реформы в Грузии.

В 2004 году там была проведена налоговая реформа. Из 20 налогов осталось 7: подоходный налог, социальный налог, НДС, налог на прибыль, налог на имущество и акцизы, была объявлена налоговая амнистия. На 2017 год доля налогов и платежей в ВВП Грузии составляет от 27 до 30 %. Реформа  шла в течение трех лет. При этом главным достижением этой налоговой реформы является не снижение количества налогов, а резкое ужесточение налогового администрирования.

Согласно отчету Европейского Союза, опубликованному в апреле 2008 года, экономический рост в Грузии был обеспечен в основном за счет расширения финансового сектора и притока иностранного капитала. По мнению ряда экономистов, грузинское «экономическое чудо» основывалось не на собственном производстве, а на внешних вливаниях. За период с 2004-го по 2010 год Грузия получила более 5 млрд долл. США (из них 2 млрд – безвозмездно) на структурные реформы и поддержание финансовой системы (2012 State Budget Approved // civil.ge; В Грузии ожидается подорожание продуктов питания // Кавказский узел, 7.12.09).

И какие результаты этих реформ в Грузии на 2018 год? Страна до сих пор получает внешние заимствования, но уже в уменьшенном виде. Совокупный внешний долг превысил 17 млрд долл. США при ВВП страны в 14 млрд долл. США (tradingeconomics.com/georgia/indicators). Отрицательный внешнеторговый баланс: экспорт – 2,5 млрд долл. США, импорт – 7 млрд долл. 33 % активного населения не охвачены работой – согласно опросам, 73 % населения Грузии считают себя не полностью занятыми (РБК). Крупными источниками дохода республики являются поступления от транзита нефти, средства от мигрантов, внешние заимствования. Единственный успешный проект – туризм.

Вывод: возникают сомнения в эффективности реформ в Грузии. Может, надо было обратиться к опыту тех же «азиатских тигров», например, Южной Кореи – одной из самых динамично развивающихся экономик мира?

4. Риск отставания реформы налогового администрирования от налоговой реформы.

Концепция предусматривает и реформы в налоговом администрировании. Реформу налогов и налогового администрирования предлагается провести одномоментно. Однако ранее проведенные меры по налоговому администрированию показывают, что от момента внедрения инновации до получения отдачи от нее проходит минимум 3 года:

• кассовые аппараты начали внедрять с конца 90-х годов прошлого века – до сих пор они используются не везде и не всегда;
• акцизные марки (метки) начали внедрять в 1996 году – результаты получили только с 2005-го;
• электронную систему отчетов по налогам начали внедрять в 2009 году, эффект получили только с 2015-го и т. д.

То есть предлагаемые реформы по налоговому администрированию с большой долей вероятности дадут результаты только через 3–4 года пос­ле внедрения.

Вывод: В отчете МВФ за 2017 год по Узбекистану указывалось: «В соответствии с указаниями Президента для стимулирования развития предприятий и создания рабочих мест будет необходимо провести всеобъемлющую налоговую реформу. Однако налоговые реформы необходимо осуществлять в тандеме (и, соответственно, постепенно), наращивая потенциал налоговых органов по обслуживанию значительно возросшего числа налогоплательщиков и совершенствуя возможности налогоплательщиков по соблюдению более строгих стандартов учета».

5. Риск того, что Концепция не учитывает макроэкономический эффект и специфику регионов.

Каждый регион республики специфичен и имеет свои особенности. Отдельные регионы являются дотационными. В то же время Концепцией предусматривается практически минимизация налога на имущество – одного из основных источников местного бюджета. С другой стороны, в Навоийской и Ташкентской областях действуют такие гиганты, как НГМК и АГМК, обеспечивающие своими налогами местный бюджет и при этом имеющие особый порядок налогообложения, о чем ничего не сказано в Концепции.

Некоторые нормы Налогового кодекса не действуют на крупных госпредприятиях (Узбекнефтегаз, Узбекэнерго, Узхимпром, Узхлопкопром и др.). Уплата налогов осуществляется на основании подзаконных актов или решением протоколов Правительственной комиссии. Это приводит к увеличению недоимок по налогам по этим предприятиям. Так, по Узнефтегазу производители неф­тепродуктов являются плательщиками акциза на нефтепродукты. Однако по ряду причин они начисляют акциз, но не уплачивают в бюджет, а используют на свои нужды. В то же время предприятия, реализующие нефтепродукты (нефтебазы), уплачивают аналог акцизного налога – налог на потребление бензина, дизтоплива и газа.

Требования Налогового кодекса не в полной мере соблюдаются в сельском хозяйстве. Здесь решения о распределении средств фермеров принимаются на основе протоколов Фонда целевого финансирования госзакупок сельхозпродукции и оснащения сельскохозяйственной техникой и поручения хокимов на местах. Уплата налогов в этих поручениях обеспечивается по остаточному принципу. Фермерские хозяйства сами решения по своей основной деятельности не принимают.

Опять же из отчета МВФ за 2017 год: «Налоговая реформа необходима также для предотвращения риска резкого сокращения поступления в бюджет доходов от государственных предприятий в будущем. В настоящее время значительная доля налогов поступает от государственных предприятий, что также существенно упрощает налоговое администрирование. В прошлом государственные предприятия имели самые разнообразные льготы – от привилегированного доступа к кредитам до субсидирования ресурсов промежуточного потребления, что позволяло им сравнительно легко справляться с повышенным налоговым бременем. Однако их возможности могут резко сократиться, поскольку с переходом к рыночной экономике их льготы будут сокращаться, что будет затруднять сбор доходов с государственных предприятий. Расширяя охват налогоплательщиков, налоговая реформа могла бы предотвратить риск сокращения доходов бюджета в будущем, как раз в то время, когда нужно будет увеличивать государственные расходы».

Вывод: без структурной реформы в регионах и отраслях налоговая реформа малоэффективна.

6. Риск неподготовленности плательщиков. Налоговая реформа предусматривает введение новых налогов (например, НДС) для плательщиков, ранее не уплачивающих этот налог.

Упрощенная система налогообложения популярна потому, что предусматривает уплату одного налога с достаточно простой системой исчисления. Введение общеустановленной системы для малых предприятий с уплатой НДС и других налогов создаст:

• сложности при расчетах и уплате и, соответственно, приведет к многочисленным ошибкам и нарушениям. По данным ГНК, у 47 % предприятий нет бухгалтера;
• проблемы для налоговых органов из-за роста количества плательщиков общеустановленных налогов – увеличатся объемы работ при недостаточном количестве квалифицированных налоговых работников.

Эти проблемы усугубляются и отсутствием развитой системы налоговых консультантов. В большинстве развитых стран налоговый учет для малого бизнеса ведут консалтинговые фирмы. К 2018 году лицензию налогового консультанта получили всего 120 специалистов.

Вывод: необходимо задействовать программу подготовки предпринимателей.

7. Риск отсутствия расчетов по Концепции и моделей прогнозирования действия реформы.

В Концепции налоговой реформы недостаточно расчетов. Это и понятно. Распоряжение Президента «Об организационных мерах по кардинальному совершенствованию налогового законодательства» N Р-5214, согласно которому разрабатывалась Концепция, вышло 13 февраля 2018 года, Концепция была представлена 29 марта 2018 года, то есть прошло немногим более 1 месяца.

Обычно при разработке и представлении финансовых документов представляются конкретные расчеты по регионам, отраслям, видам продукции. Кроме этого, представляются прогнозные модели действия предлагаемой системы, ее плюсы и минусы и самое главное – во сколько это обойдется государству.

Вывод: без расчетов сложно определять результаты реформы.

8. Риск изменения таможенно-тарифной системы. Наряду с налоговой реформой, предлагается и реформа таможенно-тарифной системы. Предлагается обнулить большинство ставок акцизов и таможенной пошлины при импорте.

Снижение уровня таможенных платежей и, соответственно, цен на импортные товары может привести к уменьшению конкурентоспособности отечественных производителей по сравнению с импортными аналогами. Следствием этого могут стать увеличение импорта и банкротство предприятий, конкурирующих с импортом. У нас не так много крупных предприятий, которые могли бы конкурировать с крупными производителями, например, из России или Китая. Без достижения «эффекта масштаба» для отечественных производителей их конкурентоспособность не может быть обеспечена без таких защитных механизмов, как таможенно-тарифное регулирование.

Вывод: здесь тоже необходимы расчеты и сопоставления.

Теперь обратимся непосредственно к предложениям по налоговой реформе.

Конкретные риски по отдельным налогам

1. Налог на прибыль и дивиденды

Концепцией предусматривается отмена налога на прибыль юрлиц (за исключением коммерческих банков и страховых организаций) с установлением порядка, согласно которому обложению налогом с дивидендов по ставке 25 % подлежит только выплачиваемая в виде дивидендов прибыль. Возникают следующие вопросы:

• как быть с налогообложением доходов нерезидентов, осуществляющих деятельность в Узбекистане через постоянное учреждение или получающих доходы, источник образования которых находится на территории республики? У источника выплаты облагаются не только дивиденды, но и другие доходы нерезидентов. То есть нерезиденты также будут освобождены от уплаты налога на прибыль (за исключением дивидендов). Данное обстоятельство может привести к росту количества оффшорных фирм и выводу доходов, полученных в Узбекистане без уплаты налога на прибыль;
• как быть с соглашениями по избежанию двойного налогообложения (Узбекистан заключил соглашение с 60 странами)? Например, доходы от использования недвижимого имущества, от отчуждения недвижимого и любого другого имущества по соглашениям подлежат обложению налогом на прибыль на территории Республики Узбекистан по ставке 20 %;
• как облагать прочие доходы, получаемые не от основной предпринимательской деятельности? Они будут также освобождены от налога? К таким прочим доходам относятся доходы от выбытия основных средств и иного имущества; от предоставления имущества в оперативную и финансовую аренду; безвозмездно полученное имущество и имущественные права; от списания обязательств; доходы, полученные по договору уступки права требования; взысканные или признанные должником штрафы и пеня; получаемые дивиденды и проценты; роялти и т. д. Не приведет ли освобождение прочих доходов к различным махинациям и уходу от налогообложения отдельных операций?
• не приведут ли отмена налога на прибыль и одновременно снижение НДС и налогов с ФОТ при установлении 25 % налога на выводимую прибыль к тому, что предприниматели будут «вытас­кивать» свои дивиденды в скрытой форме – через закупаемые сырье, материалы, работы и услуги.

Вывод: по нашему мнению, более простым вариантом может стать налог на прибыль со ставкой в 14 % с закрытым перечнем невычитаемых расходов. Налог с дивидендов сохранить на уровне 10 % (и тогда будут решены вышеуказанные проблемы).

2. НДС

Снижение ставки НДС с 20 до 12 %, с распространением обязанности по его уплате на все категории налогоплательщиков, включая индивидуальных предпринимателей с оборотом свыше 1 млрд сум., а также с созданием полноценной системы зачета налога, конкретизацией налогооблагаемой базы, с освобождением от уплаты НДС оборотов по реализации сельхозпродукции и отдельных продовольственных товаров, произведенных в республике, в целях недопущения роста цен на них.

Введение уплаты НДС для всех плательщиков – это хорошее предложение. Однако освобождение от его уплаты с оборотов по реализации сельхозпродукции и отдельных продовольственных товаров не решит полностью проблему. У нас большая часть промышленности связана с сельским хозяйством, поставляя нефтепродукты, удобрения и др. с НДС. Сельхозпредприятия не могут принять этот НДС в зачет (так как являются плательщиками ЕЗН) и увеличивают цену своей продукции. Предприятия Узхлопкопрома, Уздонмахсулота, Узмасложира и другие покупают сельхозпродукцию без НДС. Перерабатывая ее, они  не имеют возможности засчитывать НДС (так как его нет в стоимости сельхозпродукции), и, соответственно, они уплачивают НДС со всей стоимости продукции.

Вывод: по нашему мнению, необходимо распространить введение НДС на всех плательщиков с оборотом свыше 1 млрд сум., в том числе на сельхозпредприятия. А учитывая, что НДС обеспечивает 35 % госбюджета, снижение ставки сделать поэтапным в течение 4–5 лет.

3. НДФЛ, ЕСП, платежи в соцстрах

Объединение налога на доходы физических лиц, единого социального платежа и страховых взносов граждан во внебюджетный Пенсионный фонд при Министерстве финансов в единый налог на доходы физических лиц с плоской шкалой налогообложения в размере 25 %.

Предлагается снизить общее налоговое бремя с ФОТ с 55 % у крупных предприятий и с 40 % у малых предприятий до 25 %. При этом плательщиком этого сводного налога будет физическое лицо по плоской шкале.

Большинство стран мира (более 90 %) используют прогрессивную шкалу НДФЛ, так как это более справедливая система по сравнению с плос­кой шкалой. При плоской шкале уборщица, получающая 700 тыс. сум., и предприниматель, получающий 100 млн сум., будут одинаково платить 25 % со своего дохода.

Кроме этого, возникают следующие проблемы:

• в действующей прогрессивной шкале НДФЛ есть такие ставки, как 0 % и 7,5 %. Значительная часть населения республики имеет доход не более 850 тыс. сум., то есть облагаемый по ставке 7,5 %. Как объяснить этим плательщикам, что теперь их доходы будут облагаться по ставке 25 % (хотя общее обложение ФОТ снижается);
• опять же появится проблема с физическими лицами, уплачивающими НДФЛ по минимальной ставке 7,5 % с доходов от сдачи имущества в аренду; в виде безвозмездно полученных от физических лиц долей, паев и акций; от продажи принадлежащего физлицам на праве частной собственности недвижимого имущества;
• доходы физлиц, по которым представляется декларация, не облагаются ЕСП, и, соответственно, единая ставка в 25 % для них будет повышенной. Например, физические лица, получающие доходы в виде авторского вознаграждения за создание и использование произведений науки, литературы и искусства, имеют право на осуществление такой деятельности без госрегистрации в качестве индивидуального предпринимателя (то есть они не платят фиксированный налог).

Вывод: по нашему мнению, было бы правильнее:

1 вариант: разбить ставку в 25 % на две равные части: 12,5 % платит в виде ЕСП юридическое лицо и 12,5 % в виде НДФЛ – физическое лицо;

2 вариант: разбить ставку в 25 % на несколько частей: 8 % платит юридическое лицо в виде ЕСП и 0 %, 7,5 % и 17 % по прогрессивной шкале платит физическое лицо.

4. Налог на имущество

Снижение налоговой нагрузки по налогу на имущество юрлиц за счет поэтапного снижения ставки (в 2019 году – до 2,5 % и до 2021 года – до 1 %) и исключения из объектов налогообложения производственных зданий и сооружений.

Расширение круга плательщиков земельного налога и налога на имущество юрлиц за счет отмены упрощенного порядка налогообложения, поэтапное внедрение в течение 5 лет налога на недвижимость.

Действующим законодательством предусмотрено, что налогом облагается только недвижимое имущество. Исключение из объектов налогообложения производственных зданий и сооружений и снижение ставки налога в 5 раз приведут фактически к исчезновению этого налога, так как непроизводственные здания и сооружения составляют в общей стоимости ОФ небольшую долю.

Вывод: снизить ставку можно, но нужно сохранить объект налогообложения по имуществу (недвижимое имущество).

5. Акцизы

Поэтапная унификация видов и ставок акцизного налога на производимые в Республике Узбекистан и импортируемые подакцизные товары, а также сокращение видов акцизного налога.

Акцизный налог платят не более 150 производителей соответствующей продукции (из 300 тысяч юридических лиц). Необходимо, наоборот, повысить ставки акциза, что даст возможность покрыть убытки бюджета из-за отмены отдельных налогов за счет:

• увеличения ставок акцизов на алкоголь (в том числе пиво) и табак в 2 раза;
• восстановления ставок акциза на автомобили; введения акцизов на «вредные продукты» – газированные напитки, продукты на основе пальмового масла и т. п.;
• пересмотра системы акцизов по «ювелирке».

Пример по увеличению акцизов на алкоголь: на сегодняшний день бутылку самой простой производимой водки можно купить за 12 тыс. сум., буханка серого хлеба (700 граммов) стоит 650 сум. (или за 1 кг хлеба надо платить 928 сум.), то есть за 1 бутылку водки дадут сейчас 13 буханок (1 кг) хлеба. В 80-е годы прошлого века бутылка водки стоила в среднем 4 рубля, а буханка хлеба (1 кг) стоила 20 копеек, то есть стоимость 1 бутылки водки была равна стоимости 20 буханок.

6. Штрафные санкции

Пересмотр штрафных санкций и усиление всех видов ответственности за налоговые правонарушения, установление прозрачных механизмов начисления штрафов и пени.

Необходим пересмотр действующей системы санкций за нарушение налогового законодательства с переориентацией с предприятий на конкретных нарушителей – их должностных лиц. Мы уже проходили, когда финансовые санкции приводили к банкротству предприятия и ликвидации рабочих мест. Так действовала финансовая санкция за сокрытие объекта налогообложения – изымался сокрытый объект и налагался штраф в размере его стоимости.

Таким образом, налоговая реформа необходима, только ее надо проводить:

• поэтапно, в течение 3–4 лет;
• комплексно, с проведением реформы в налоговом администрировании и структурных реформ в целом в экономике.

Жорилла АБДУЛЛАЕВ, экономический обозреватель.