Вопрос о стабильности практики предоставления льготы по земельному налогу одиноким пенсионерам (пункт 5 статьи 290 Налогового кодекса (НК) обсуждался в двух публикациях в печатной версии «Налоговых и таможенных вестей» и на сайте gazeta.norma.uz в комментариях к публикациям («Вы – семейная пара», N 30 от 30.07.2013 г.; «Одиноким предоставляется льгота», N 31 от 6.08.2013 г.). Параллельно с ходом обсуждения эксперты редакции обзванивали и посещали налоговые инспекции и органы социального обеспечения, анализируя, как на деле применяют обсуждаемые положения законодательства сотрудники государственных структур.
Сегодня мы публикуем их выводы из того, что выяснилось, и подводим черту под обсуждением темы.
ПО НАЛОГОВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
«От земельного налога освобождаются… одинокие пенсионеры. Под одинокими пенсионерами понимаются пенсионеры, проживающие одни или совместно с несовершеннолетними детьми либо ребенком-инвалидом в отдельном доме. Данная льгота предоставляется на основании пенсионного удостоверения или справки районного (городского) отдела внебюджетного Пенсионного фонда при Министерстве финансов Республики Узбекистан, а также справки органов самоуправления граждан» (пункт 5 статьи 290 НК).
ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ И ЗАЩИТЕ
Определение «одинокий пенсионер» содержится в Порядке предоставления социальной помощи одиноким престарелым, пенсионерам и инвалидам (зарегистрирован МЮ 23.02.2000 г. N 900, далее – Порядок). На этом определении в практике основывается выдача органами социальной защиты справки, при наличии которой, согласно Налоговому кодексу, одинокий пенсионер может быть освобожден от земельного налога.
Там же, в Порядке определено, кто является применительно к социальному обеспечению и защите не одиноким, но нуждающимся престарелым, пенсионером и инвалидом. Характеристики и объем предоставляемых им льгот несколько иные, чем предусмотрены для одиноких пенсионеров.
«Одиноким престарелым, пенсионером и инвалидом, нуждающимся в дополнительной адресной социальной помощи, признается гражданин (гражданка) Республики Узбекистан, достигший обусловленного пенсионного возраста (мужчины – 60 лет, женщины – 55 лет) и выше, инвалид I или II группы независимо от возраста, проживающий одиноко в отдельном доме, квартире, общежитии и не имеющий детей (в том числе приемных), родителей, мужа (жену), опекуна, попечителя.
Нуждающимся престарелым, пенсионерам и инвалидам может быть предоставлена дополнительная социальная помощь, если:
они имеют родственников, проживающих за пределами административной территории (махалли, поселка, аула и др.), но не располагающих возможностью оказывать им постоянно различные виды материальной помощи;
их дети или родители, муж (жена) находятся на длительном лечении или же в местах лишения свободы;
престарелые, пенсионеры и инвалиды муж и жена совместно проживают и не имеют родственников;
они совместно проживают с ребенком инвалидом» (пункт 1 раздела II Порядка).
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА ИСПОЛНЕНИЯ
Самостоятельно определить, является ли пенсионер, претендующий на льготу по земельному налогу, одиноким, то есть проживает один или совместно с несовершеннолетними детьми либо ребенком-инвалидом в отдельном доме, как установлено пунктом 5 статьи 290 НК, налоговые органы, разумеется, не могут – у них нет для этого ни штата, ни правомочий. Поэтому полагаются они на справку из отдела Пенсионного фонда*. А получить в названном отделе справку пенсионер сможет, только если он состоит на учете как одинокий и сответственно пользуется предусмотренными для него социальными льготами.
Учет одиноких престарелых, пенсионеров и инвалидов ведется районными (городскими) Центрами содействия занятости и социальной защиты населения (далее – Центры) и органами самоуправления граждан, которые сразу же по мере выявления или обращения пенсионера проводят обследование жилищно-бытовых и материальных условий одинокого лица.
Для постановки на учет в Центре необходимы следующие документы:
заявление одинокого престарелого, пенсионера или инвалида либо рекомендация аксакала схода граждан (махалли, поселка, аула и т.д.);
акт обследования жилищно-бытовых и материальных условий одинокого;
при необходимости социального обслуживания на дому одинокому Центром оказывается содействие в оформлении заключения ВКК или ВТЭК о нуждаемости в постороннем уходе.
Таким образом, состоящий на учете в Центре одинокий пенсионер, если он приносит в налоговые органы справку отдела Пенсионного фонда, непременно прошел уже соответствующее обследование его жилищно-бытовых и материальных условий и требования пункта 5 статьи 290 НК соблюдены – они же значительно уже, чем обусловливающие предоставление одинокому пенсионеру социальных льгот.
Но при этом подчеркнем еще раз: в развернувшемся обсуждении часть экспертов отстаивала позицию, что право на освобождение от земельного налога имеет не только проживающий совсем один пенсионер, а также и живущие вдвоем в отдельном доме супруги-пенсионеры. Льгота им, как утверждается этой частью экспертов, должна быть предоставлена, даже если у них есть взрослые дети, живущие (прописанные) по отдельным от родителей адресам, независимо от количества и благосостояния детей. Сторонники этого подхода основываются на том, что налоговые отношения регулируются налоговым законодательством. Если же положения какого-либо акта – в нашем случае, например, о социальной помощи и защите, – не соответствуют налоговому законодательству, эти положения в налоговых отношениях неприменимы.
Однако при всей правовой обоснованности такого подхода его в данном случае просто не удается реализовать. Препятствуют этому два взаимосвязанных фактора.
Во-первых, тот же пункт 5 статьи 290 НК предписывает основывать предоставление льготы на документах, получаемых от органов социального обеспечения и местного самоуправления граждан. И во-вторых, указанные органы могут представить налоговикам сведения об одиноком пенсионере только на основании учета, который они ведут в соответствии с нормативными требованиями, регулирующими их деятельность по социальному обеспечению и защите таких лиц. Отдельных данных, соответствующих требованиям для предоставления льгот по земельному налогу, у Центров и в отделах Пенсионного фонда просто нет. А в нормативных актах, регламентирующих права одиноких пенсионеров на социальные льготы, нет ни слова о льготе по земельному налогу и особенностях представляемых налоговикам сведений.
Так что, как бы ни «ломали копья» эксперты, в реальности налоговики вынуждены пользоваться данными учета, ведущегося по правилам для социальной сферы, а одинокий пенсионер по этим правилам – действительно живет один (различия для одинокого и не одинокого, но нуждающегося пенсионера тоже приведены в сегодняшней подборке – см. «Социальная помощь одинокому и нуждающемуся». Информация эта полезна, хотя прямого отношения к теме и не имеет. Но вернемся к обсуждению).
Что касается вопроса, по которому «ломались копья»… Сотрудники системы социального обеспечения поделились опытом. Если обращается с ходатайством орган самоуправления граждан по месту жительства пенсионера, в случаях, когда оба супруга-пенсионера беспомощны и нуждаются в социальной защите, одного из них Центры могут взять на учет как одинокого и предоставить соответствующие льготы и компенсации. Если он является собственником земельного участка, ему может быть выдана и справка о статусе одинокого пенсионера и, соответственно, налоговые службы предоставят льготу по земельному налогу. Но бывает такое в отношении супругов нечасто. В большинстве же случаев при проживании в доме двух или больше родных, даже если они все на пенсии, справку о статусе одинокого пенсионера никому из них социальные службы не выдадут. А, как видно из Налогового кодекса, – нет документа о статусе, нет и освобождения от земельного налога по пункту 5 статьи 290 НК.
СОЦИАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ ОДИНОКОМУ И НУЖДАЮЩЕМУСЯ
Дополнительная адресная социальная помощь (см. Программу дополнительных мер по дальнейшему усилению социальной защиты одиноких престарелых, пенсионеров и инвалидов на 2011–2015 годы, утвержденную Постановлением Президента от 30.05.2011 г. N ПП-1542) предоставляется не только одиноким, но и другой категории лиц, признаваемых не одинокими, но нуждающимися престарелыми, пенсионерами и инвалидами (абзац второй пункта 1 раздела II Порядка). В частности, они могут рассчитывать на дополнительную адресную социальную помощь, если:
имеют родственников, проживающих за пределами административной территории (махалли, поселка, аула и др.), но не располагающих возможностью оказывать им постоянно различные виды материальной помощи;
их дети или родители, муж (жена) находятся на длительном лечении или же в местах лишения свободы;
престарелые, пенсионеры и инвалиды муж и жена совместно проживают и не имеют родственников;
совместно проживают с ребенком-инвалидом.
Но только признанные одинокими в установленном порядке граждане могут еще (пункт 1 Указа Президента от 27.05.1991 г. N УП-212):
пользоваться правом бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте общего пользования (за исключением такси) и автотранспорте общего пользования в сельской местности в пределах административного района по месту жительства;
не платить за лекарства, выдаваемые по рецептам врачей;
получать бесплатно нормированный отпуск товаров первой необходимости.
Кроме того, они имеют право на ежемесячные компенсационные денежные выплаты по оплате жилищно-коммунальных услуг в размере 45% МРЗП (пункт 3 Перечня льготных категорий лиц, которым предоставляются ежемесячные компенсационные денежные выплаты по оплате жилищно-коммунальных услуг, утвержденного Указом Президента от 13.04.2005 г. N УП-3596). Эти выплаты назначаются и выплачиваются внебюджетным Пенсионным фондом согласно сведениям, предоставляемым Центрами.
В документах, регулирующих права на социальные льготы, как уже указывалось, не упоминаются возможность и порядок получения налоговых льгот.
По налоговым инспекциям, органам соцобеспечения и защиты, местного самоуправления…
ЧТО НАМ ОТВЕЧАЛИ
Задавая вопросы, мы моделировали разные ситуации: интересовались правом на освобождение от земельного налога то с позиций пенсионера по возрасту, проживающего совсем одиноко, а то с супругом(-ой), тоже пенсионером. То мы говорили от лица одинокого пенсионера (вариант – супружеской пары), вовсе не имеющих детей, а то имеющих, но живущих по другому адресу в пределах одного города (в другом регионе республики, за границами Узбекистана).
В налоговых инспекциях большинство наших собеседников особо не мудрствуя просто ставят во главу угла наличие подтверждающей статус одинокого пенсионера справки из районного (городского) отдела внебюджетного Пенсионного фонда при Министерстве финансов. Если справка пенсионеру предоставлена – с его статусом все в порядке и можно предоставлять льготу по земельному налогу.
Попытки привлечь внимание к тому, что в НК признаки одинокого пенсионера не совсем такие же, как в законодательстве по социальному обеспечению, и на льготы по земельному налогу может вроде претендовать более широкий круг пенсионеров, терпеливо и вежливо игнорировались. Налоговики явно предпочитали «не углубляться» и придерживались устоявшейся практики, при которой ответственность за проверку прав претендента на льготы ложится на сотрудников социальных служб.
Смущал наших собеседников вопрос: а пенсионеру по инвалидности полагается ли налоговая льгота или только по возрасту? Решали так же: представит пенсионер документ от социальных служб о статусе «одинокого» – льгота будет.
В органах местного самоуправления несколько раз прозвучали, – и очень насторожили, – трактовки, совсем уже не имеющие ничего общего с определениями одинокого пенсионера и из налогового, и из социального законодательства. «Одинокий – если нет никого родных, некому оставить наследство». «Это если человеку помогают, а его имущество потом уходит государству». Появление таких соображений, на наш взгляд, тоже требует более детальных разъяснений статуса и прав лиц, которым предоставляются льготы. Никаких ограничений имущественных прав на «одинокого пенсионера» закон не налагает. Человек с этим статусом, как и любой гражданин, вправе распорядиться своим имуществом по своему усмотрению – завещать его физическому лицу или организации, подарить, продать… Недопустимо, если решение вопроса об оформлении прав на льготы на уровне общественных представлений увяжется с какими бы то ни было незаконными ограничениями или требованиями. Более детальная проработка статуса одинокого пенсионера в законодательстве предупреждала бы и такую возможность.
ПОДВОДИМ ИТОГ
Внимание хотелось бы привлечь к следующему.
Объем и содержание льгот, которые предоставляются лицам со статусом «одинокого пенсионера», установлены законами либо правительственными документами. Сам же этот статус наиболее подробно раскрыт в определении, содержащемся в акте межведомственного уровня и регулирующем отношения в одной социальной сфере. Отсюда неуверенность у исполнителей: применимы ли положения из ведомственного документа для тех конкретных вопросов, с которыми они сталкиваются в других сферах? Увереннее и стабильнее применялись бы положения о названном статусе, будь они столь же детально и однозначно прописаны в актах более высокой юридической силы, чем сейчас.
Если признать, что пользоваться льготами по земельному налогу как «одинокие пенсионеры» может иной, более широкий круг лиц, чем установлен по социальному законодательству, необходимы отдельный учет таких лиц и проверка их прав на льготы. Это сопряжено с немалыми затратами и вряд ли реально. В ином же случае критерии «одинокого пенсионера» в налоговом и социальном законодательстве необходимо сблизить либо вообще установить, что основанием для предоставления льготы по земельному налогу является справка районного (городского) отдела внебюджетного Пенсионного фонда при Министерстве финансов, и исключить самостоятельное определение понятия «одинокого пенсионера» из пункта 5 статьи 290 НК. Сейчас же расхождение между налоговым и социальным законодательством порождает юридически обоснованные требования, практических инструментов для удовлетворения которых не существует.
Государство в вопросах социальной помощи и защиты, как известно, стремится к двум вещам: с одной стороны, нуждающиеся граждане должны получать их; с другой – защита и поддержка должны быть адресными. Понятно, что и среди исключительно одиноких пенсионеров могут встречаться весьма обеспеченные люди. Почему – нет? Возможно также, что два малоимущих супруга-пенсионера, проживающие вместе, с точки зрения государства не являются адресной группой при распределении определенных льгот. Право законодателя – решать, кому и какие льготы положены. Однако любое решение законодателя должно быть однозначно понимаемым и применяемым на всех возможных уровнях. Если же этого нет, сотрудник государственного органа в сложном вопросе предпочтет подстраховать себя и выберет самый жесткий вариант толкования нормы из всех возможных. Противоречивые положения законодательства опять обернутся против интересов более слабой стороны. А речь ведь идет об одиноких и беззащитных людях…
Анализ провели наши эксперты Римма СОЛОДОВНИКОВА и Азиз БАЙНАЗАРОВ.
_______________________________________________________________
* Раньше отделы внебюджетного Пенсионного фонда при Министерстве финансов выдавали одиноким пенсионерам преимущественно специальные вкладыши к пенсионным удостоверениям в качестве документа, удостоверяющего право на льготы. Однако, как пояснили в отделах, бланков вкладышей давно не получали, они кончились и справки с успехом их заменяют. Проблем в связи с этим, по отзывам сотрудников отделов, нет ни у них, ни у получающих справки о подтверждении права на льготы одиноких пенсионеров.
Также см. по теме:
«Одиноким предоставляется льгота»